Globale öffentliche Güter

Die Allmende-Klemme

Was allen gehört und keiner besitzt, hat in der Regel einen schweren Stand: So sind Werte wie Gesundheit, Frieden und eine intakte Umwelt zwar im persönlichen Umfeld hoch erwünscht, im globalen Sinne jedoch ohne Lobby. Ein Zustand, der auch in Deutschland die Diskussion um die Finanzierung von Globalen Öffentlichen Gütern entfacht hat.

Das Konzept der Globalen Öffentlichen Güter (Global Public Goods – GPGs) ist innerhalb weniger Jahre zu einem neuen Referenzrahmen für die internationale Umwelt-und Entwicklungspolitik geworden. Auslöser war eine Neudefinition des Begriffes durch das Entwicklungsprogramm der Vereinten Nationen. Globale Öffentliche Güter sind danach solche, deren Nutzen über Landesgrenzen und Regionen, Bevölkerungsgruppen und Generationen hinausreicht. Unter diese breite Definition fallen die klassischen öffentlichen Güter Frieden und Sicherheit ebenso wie eine intakte Umwelt, Gesundheit, das kulturelle Erbe, aber auch stabile Finanzmärkte, Wissen und Information.

Ökonomisierung des Denkens?
Die Auseinandersetzung über Globale Öffentliche Güter hat im Vorfeld des Rio+10-Gipfels im Sommer 2002 in Johannesburg an politischer Dynamik gewonnen. Der Ansatz ist aber keineswegs unumstritten. Weder über die Definition noch über die Finanzierung von GPGs herrscht Einigkeit. Die einen sehen in dem Konzept eine theoretische Neubegründung des Multilateralismus. Indem es sich traditioneller ökonomischer Begrifflichkeiten bediene, sei es an den Diskurs der tonangebenden Kräfte von Weltbank bis Wallstreet anschlussfähig.
Andere fürchten gerade deswegen, das Konzept führe zu einer weiteren „Ökonomisierung des Denkens“, indem es politische Ziele und gesellschaftliche Werte
(Frieden, Gerechtigkeit, Artenvielfalt) zu wirtschaftlichen Gütern degradiere. Dabei ist die Idee des öffentlichen Gutes keineswegs neu. Ein traditionelles Beispiel ist dasWeideland im kollektiven Besitz, die sogenannte „Allmende“. Mitte des 20. Jahrhunderts hat der Wirschaftsnobelpreisträger Paul Anthony Samuelson den Begriff konkretisiert. Nach seiner Definition haben öffentliche Güter – in Abgrenzung zu privaten Gütern – zwei besondere Eigenschaften:
Erstens kann das Gut von beliebig vielen Personen konsumiert werden, ohne dass diese sich gegenseitig im Konsum einschränken (Kriterium der „Nicht-Rivalität“); und zweitens kann niemand vom Konsum des Gutes ausgeschlossen werden (Kriterium der „Nicht-Ausschließbarkeit“). Ein klassisches Beispiel ist der Leuchtturm. Sein Licht kann von vielen Schiffen genutzt werden, ohne dass der Nutzen des einzelnen dadurch eingeschränkt wird oder jemand ausgeschlossen werden kann. Gerade deswegen stellt sich aber die Frage, wer den Leuchtturm finanziert. Da die „unsichtbare Hand“ des Marktes in diesem Fall versagt,
muss das Gut durch die „öffentliche Hand“ des Staates bereitgestellt werden.


Versagen der Märkte
Mit dem Konzept der Globalen Öffentlichen Güter wird diese Logik von der nationalen auf die internationale Ebene übertragen. Demnach versagen die Märkte auch bei der ausreichenden Bereitstellung Globaler Öffentlicher Güter. Die weltweiten ökologischen, sozialen und ökonomischen Krisenerscheinungen
werden als Unterversorgung mit diesen Gütern begriffen. Ähnlich wie auf nationaler Ebene das Marktversagen als Legitimation für staatliches Handeln dient, ist angesichts globalen Marktversagens eine verstärkte zwischenstaatliche Kooperation notwendig.
Die neueren Ansätze Globaler Öffentlicher Güter – insbesondere von UNDP – gehen aber noch einen weiteren Schritt über die konventionelle ökonomische Theorie hinaus, indem sie den Aspekt der Öffentlichkeit dieser Güter besonders betonen.

Für die neuen Ansätze ist die Öffentlichkeit eines Gutes keine rein technische Frage, sondern eine eminent politische. Ob ein Gut öffentlich oder privat ist, entscheidet danach nicht das Lehrbuch, sondern die Öffentlichkeit
selbst. Diese Entscheidung kann sich im Laufe der gesellschaftlichen Entwicklung ändern. Während beispielsweise die schulische Bildung in vergangenen Jahrhunderten ein privates Gutwar, ist sie in modernen Gesellschaften als öffentliches Gut anerkannt. Ähnliches gilt für die Gesundheitsversorgung. Auf globaler Ebene existieren als Pendant zum Markt demokratische Entscheidungsstrukturen der Öffentlichkeit bisher allenfalls in Ansätzen. Wir haben es quasi mit strukturellem Staatsversagen auf globaler Ebene zu tun. Gefordert werden daher sowohl neue Institutionen als auch neue Finanzierungsinstrumente, um Globale Öffentliche Güter in ausreichendem Umfang bereitzustellen.


Überzeugungsarbeit nötig
Bisher erfolgt die Finanzierung von GPGs hauptsächlich aus dem Topf der öffentlichen Entwicklungszusammenarbeit (ODA). Schätzungen, etwa des österreichischen Ökonomen Kunibert Raffer, gehen davon aus, dass bis zu 40 Prozent der ODA für die Bereitstellung von GPGs ausgegeben werden. Dies ist aus zwei Gründen problematisch. Zum einen reichen die Mittel bei weitem nicht aus, um öffentliche Güter wie den Klimaschutz, die  Artenvielfalt, saubere Meere oder auch stabile Finanzmärkte im notwendigen Umfang zu finanzieren. Zum anderen werden diese Gelder nicht zusätzlich bereitgestellt (wie es bei der Globalen Umweltfazilität von Weltbank, UNDP und UNEP ursprünglich geplant war), sondern reduzieren die ohnehin spärlichen Mittel, die für die eigentliche Entwicklungszusammenarbeit bereitstehen. Aus diesem Grund werden die Forderungen nach neuen internationalen Finanzierungsinstrumenten immer lauter. Detaillierte Vorschläge liegen bereits auf dem Tisch. Bevor es dazu kommt, wird noch viel Überzeugungsarbeit auf internationaler Ebene notwendig sein.

 

Jens Martens, geb. 1962, Dipl.-Volkswirt,
ist Vorstandsmitglied von Weltwirtschaft, Ökologie & Entwicklung (WEED) und leitet dort den Programmbereich Umwelt- und Entwicklungspolitik